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行政诉讼确认无效判决的适用条件

来源:上海公司法律顾问律师     时间:2017-08-25

新《行政诉讼法》第75条正式增设确认无效判决,在承继《行政诉讼法》司法解释第57条相关内容基础上,作出更具操作性的规定。下文考察司法实践,结合法律法规、理论观点和14个具体案例,提出从“形式”到“实质”的递进式审查方式,为行政案件司法裁判确认无效判决提供清晰的技术指

2000年,最高法院发布《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》,其中第57条首次规定确认无效判决,在行政诉讼中建立了确认无效判决的雏形。出台后的十几年里,学界到实务界都对此进行大量讨论,审判实践也开始了尝试。

2014年,新修订的《行政诉讼法》从立法上确立了确认无效判决,对于监督行政机关依法行政,拓宽相对人权利救济渠道起了重大作用。确认无效概念虽来自德国,但在这十几年特别是新行政诉讼法实施后的这两年中,我国的行政法官一直在努力探索确认无效判决的适用。下文围绕确认无效判决的适用条件进行讨论,以期能够对我国的行政审判具有一定的参考意义


确认无效判决的涵义及解

从法律行为理论讲,无效的法律行为是指法律行为因欠缺法律规定的要件而自始、当然、确定不发生预期效力的行为。在意思自治领域,无效法律行为无需确认或宣告即为无效。但在公法领域,由于行政行为公定力存在及相对人救济需要,法院的“确认”成为必要。据此可以看出,确认无效判决不同于行政确认行为中的确认,也不同于民事判决类型中的确认判决,也即对象不是法律关系,而是被诉的行政行为。[1]

在我国行政法律中,并无行政行为无效的规定。但我们从《湖南省行政程序规定》第61条中,可以发现我国学界和地方政府对于行政行为无效的见解,具有下列情形之一的,行政执法行为无效:(一)不具有法定行政执法主体资格的;(二)没有法定依据的;(三)法律、法规、规章规定的其他无效情形……从法院判决的角度看,确认无效判决代表着法院对于该行政行为性质的主观判断。这一判断必须以无效行政行为的现实存在为前提。因此,无论是从理论还是实践上,这一概念与无效行政行为都存在着密切的关系。

学界论述中,最初的关于确认无效判决的论述多来源于异域的理论。2000年最高法发布司法解释后,我国的诸多行政法教科书,如姜明安主编的《行政法与行政诉讼法学》出现了有关确认无效判决的论述:无效行政行为,是指其成立时具有重大而明显的瑕疵,而被视为自始不具有法律效力。[2]金伟峰著的《无效行政行为研究》则是这方面不可多得的专著。根据学界通说,无效行政行为的特征包括:自始无效、当然无效、绝对无效;确认无效判决应当进一步细化其认定标准。

但是,在通过观察最高法院的判例与《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》等文件后,我们可以发现,最高人民法院是沿着明显违反——严重违反——重大且明显违法这一脉络探索,同时只是用了不予认可、没有法律效力、裁定不予执行等术语,却并未使用学界通用的、较为抽象的“自始无效”、“当然无效”、“确认无效”等术语。[3]

至此可以看出,我国法律中关于确认无效判决和无效行政行为的规定并非起源于立法的规定,也并未从学界节俭甚多,而是首先从最高法院的探索中逐步形成的。可以说,从某种程度上,在尚未建立起无效行政行为制度甚至地方还未开始探索的情况下,2000年最高法的司法解释已经建立了确认无效制度,这一特色使得我国的确认无效制度呈现出明显的以司法适用为中心的特色


行政法体系中确认无效判决的定位

一、确认无效判决与行政实体法中“无效”的关系

确认无效判决中的“无效”与我国其他各类行政管理法律法规中规定的“无效”有着什么样的关系?两处的“无效”是否可以在同一意义上使用?

从理论通说来看,确认无效判决中的无效应该是“作为一种理论和制度的无效行政行为”,[4]是“行政违法的一种极端情形”,[5]那么行政管理法律法规中规定的“无效”是否可以在这种含义的层面上使用呢?我国行政管理法律法规中规定了大量的关于行政行为“无效”的情形。在此,我们可以以最具代表性的《行政处罚法》规定的“无效”来观察。

案例 01,在俞飞诉无锡市城市管理行政执法局城市管理行政处罚案中,最高法院行政庭给出了这样的裁判要旨

行政机关在送达行政处罚事先告知书与行政处罚决定书时应当依照法定方式送达,否则,不仅行政相对人陈述申辩的权利可能被剥夺,而且行政处罚决定也未生效。在这种情况下,行政处罚应以存在重大且明显违法情形为由确认无效。[6]

未依法定方式送达告知书与决定书,既属于《行政处罚法》第3条第二款不遵守法定程序的情形,也达到了《行政诉讼法》第75条规定的“重大且明显违法”的认定条件。因此,最高法院认为应以“存在重大且明显违法情形为由确认无效”,符合了前述“确认无效判决是一种行政违法的极端情形”的理论。这种情况下,应当以存在重大且明显违法为由确认无效。

同时,地方法院的判决也支持了单行法律中的“无效”与确认无效判决并非完全对应关系的结论。

案例 02,在原告王生仁不服凉州区公安局治安行政处罚一案中:[7]

凉州区人民法院虽然认定了被告的行政行为违反了《行政处罚法》第3条的规定,但因程序违法轻微,最终依据原《行政诉讼法》第70条作出了撤销的判决。

案例 03,在白吉武诉湖南省龙山县水利局一案中,[8]

法院虽认定被告的行为不符合《行政处罚法》第3条的规定,最终却作出了认定被诉行政行为确认违法的判决

二、确认无效判决与确认违法判决、撤销判决的关系

对于行政行为效力的判定,可以分为合法性和有效性。从行政行为合法性的角度讲,确认无效判决、确认违法判决与撤销判决都在合法性的层面上否定了这一行政行为。[9]但它们相互之间依然存在着区别。所谓行政行为的合法性,即从其构成要件的角度对该行为是否符合法律规定所作的评价。该评价并不涉及有效性。在实践中,行政行为的合法性与效力之间可能无法形成任何一种对应状态。[10]因此在合法性的评价体系之外建立确认无效判决作为有效性评价体系尤为必要。

从行政法律关系的角度讲,确认违法判决与确认无效判决相同,都是对“既有法律事实的澄清,不赋予权利,不给予身份,也不课予义务”,[11]而撤销判决则通过变更和消灭原有的行政行为使得新的行政法律关系得以形成。从适用情形的角度讲,行政行为的违法程度可以分为轻微瑕疵(违法)、一般瑕疵(违法)、重大且明显违法等。撤销判决与确认违法判决更多的适用于行政行为一般违法的情形之中,而确认无效判决则针对重大且明显违法的情形,法院对于这种情形的认定,在一定程度上可以说是对作出行政行为的相关主体主观恶性的认定。[12]


确认无效判决个案适用与评析

确认无效的概念虽属域外理论,但我们的法官确在时时刻刻进行着这一制度本土化的实践。作为一个法学的研究者,我们也需要“在‘个案—规范’互动中发现行政法思想,在‘个案—规范’的分析框架中解释行政行为的合法性。”[13]下文中,主要参考2015年新《行政诉讼法》实施后的法院判决,分析我国法院各地法官是如何适用确认无效判决的。

一、什么是不具有行政主体资格?

1 . 审判实践中的适用

在实践中,我国法院依据“不具有行政主体资格”这一理由确认行政行为无效包括以下两种情形:

(1)行政行为的作出主体不属于行政主体的范畴

案例 04,在刘向阳不服新疆青河县城市管理监察大队城市规划行为一案中,[14]原告诉称城市管理监察大队属于青河县城市管理部门的内设机构,不属于行政主体,不具有行政主体资格。法院认为:

根据《城乡规划法》第64条的规定:未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规划进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;因此,对于违规建设有权管理和处罚的主体为县级以上地方人民政府城乡规划管理部门,被告没有法律授权进行管理或处罚,据此认定被告作出的《通知书》无法律授权,属于无效行政行为。

(2)行政主体作出该行政行为属于超越职权

虽然《行政诉讼法》第70条将“超越职权”单独列出,作为撤销行政行为的法定依据。但我们的法院在面对不具有行使该项职权资格的行政主体作出的相关行政行为时,为了更大程度保护相对人的利益,创造性的将确认无效判决适用于此

案例 05,在查得保与南漳县城乡建设局行政征收一案中:[15]

在被告与第三人已经签订《房屋征收补偿协议》的情况下,法院认为“南漳县城乡建设局不具有土地征收补偿安置的法定职责,不具有签订土地征收补偿协议的主体资格”,[16]因此判决该行政协议无效。

案例 06,在汝南县古塔街道办事处土地行政管理一案中,[17]法院认为:

根据《土地管理法》的规定,“集体土地建设用地使用权应由县级人民政府登记造册,核发证书,原汝南县三里店乡政府没有颁发集体土地建设用地使用权证书的行政职权及资格,被告也没有提供任何颁发该集体土地建设用地使用证的依据,其向第三人刘海潮颁发集体土地建设用地使用证书的行政行为无效。”因此依据《行政诉讼法》第75条,该颁发集体土地建设用地使用证的行为无效。

2 . 不具有行政主体资格的法律内涵

根据《行政诉讼法》第75条,行政行为有实施主体不具有行政主体资格的,经原告申请,人民法院判决确认无效。行政主体是指能独立以自己的名义对外行使行政职权和承担法律责任的某一行政机关或法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织,[18]具体而言,即为行政机关和法律法规授权的组织。不具有行政主体资格即意味着一行为的作出主体完全不属于上述行政主体的范围。而在上述案件中,法院因南漳县城乡建设局不具有法定职责而推定不具有签订协议的主体资格,将行政协议主体资格与行政主体资格混淆;而在汝南县古塔街道办事处一案中,三里乡政府没有颁发集体土地建设使用权证的资格,应属于一种超越职权而非没有行政主体资格。

在《行政诉讼法》第70条的规定中,“超越职权”是撤销判决的情形的一种。因此,在一般情况下,不同部门、层级的职权混淆应属于撤销判决的范畴。除非在特别极端的情况下,这种职权的超越已经达到了“重大且明显违法”的标准,如给付行政的主体作出了相关警察行政的行为。[19]因此,不具有行政主体资格一般应指严格意义上的根本不具有行政主体资格,因而是一种重大且明显的违法。[20]即无效行政行为不仅要满足“不具有行政主体资格”这一形式要件,还必须满足“重大且明显违法”这一实质要件。因此,上述法院对于《行政诉讼法》第75条的适用是有待斟酌的

图示1:不具有行政主体资格的类型化与判断

行政行为的表现形式

判决理由

判决结果

行政行为作出主体完全不是行政主体

不具有行政主体资格

确认无效判决

行政行为属于一般超越职权

超越职权

撤销判决

行政行为超越行政类型化职权

重大且明显违法

确认无效判决

二、如何理解行政行为没有依据

1. 没有依据是否包括没有事实依据?

行政行为没有依据,是指行政主体作出行政行为时没有法律、法规、规章等规范性文件的依据。[21]根据《行政诉讼法》第70条的规定,行政行为主要证据不足的,法院可以判决撤销该行政行为。既然主要证据不足已经作为了撤销判决的认定标准,那么在确认无效判决的认定标准中再出现已无意义。同时,从立法技术的角度讲,我国的立法者如要表述事实依据的含义,通常会使用“事实根据”这一词。[22]根据上述分析,此处的“没有依据”应仅指没有规范性文件的依据。

但在我国法院的司法适用中,对于该条文的理解并非那么明确。大量判决在将没有依据理解为包括没有事实依据。

案例 07,在孟凡真与驻马店市人民政府土地权利纠纷一案中:[23]

驻马店市人民政府1998年4月为付平军颁发驻市集建(宅)字第140209040号集体土地建设用地使用证,所依据的办证申请、宅基地权属证明、集体土地建设用地使用权登表等有关材料,权利人均由“吴国民”涂改为“付平军”。且吴国民在争议地上建有房屋,办理了房屋所有权证,驻马店市人民政府却根据涂改的材料将吴国民使用的土地使用权登记在付平军名下。河南省高级人民法院认为:“应当认定驻马店市人民政府将“吴国民”涂改为“付平军”没有依据……属于《行政诉讼法》第75条规定的重大且明显违法情形。”在此处河南省高院将“没有依据”理解为没有事实依据。

2 . 没有依据的适用情况与法律内涵

在排除事实依据这一情况后,我们要继续分析何为没有法定依据?笔者认为,此处的没有法定依据也应当达到重大且明显违法的标准。鉴于行政行为轻微违法可补正;《行政诉讼法》第64条规定了规范性文件的附带性审查机制,如当事人申请对规范性文件的附带审查,则法院可能会因行政机关适用法律法规错误而判决撤销;《行政诉讼法》第70条已经将“适用法律法规错误”作为撤销判决的适用情形。

由此,这一理由的适用应当排除漏写依据(可补正)、适用依据错误的情形和行政行为依据的是可审查的规范性文件的情形,应当严格针对无任何规范性文件可以参照的情形,即“行政机关在作出行政行为时,缺乏任何法律依据,包括各层级的规范性文件。也就是说,行政行为在作出之时,已经达到了恣意妄为的程度”。[24]需要注意的是,根据《行政诉讼法》第34条的规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。如被告未写依据的情况下同时没有提供依据,也应被认为是没有依据。

案例 08,在李家祥诉新津县花桥镇人民政府房屋拆迁一案中:[25]

法院因被告在法定期限内未提供与原告签订协议的证据和相应的规范性文件,“视被告在签订拆迁协议时没有相应依据”,[26]法院最终判决被告行政行为“没有依据,属于重大且明显违法情形”。[27]

图示2:没有依据的类型化与判断

行政行为的表现形式

判决理由

判决结果

行政机关未写依据但诉讼中提供依据

行政行为的轻微瑕疵

判决补正

行政行为适用依据错误

适用法律、法规错误

撤销判决

行政行为的依据因违反上位法而无效

适用法律、法规错误

撤销判决

行政行为无任何规范性文件可以依据

没有依据

确认无效判决

行政机关未提供任何规范性文件

没有依据

确认无效判决

三、重大及明显违法

1 . 重大且明显违法作为实质审查标准

《行政诉讼法》规定了无效行政行为的审查标准是“重大且明显违法”,如前所述,这是一种从形式标准到实质标准的判断方式。而进入到了实质审查标准中,我们也要遵循递进式的审查方式,即首先看行政行为是不是违法的;再看这种违法是不是重大且明显的违法。如果不属于违法,则不存在判断的问题。如果属于违法,则进入第二层次的判断,可能为轻微违法、一般违法和重大且明显违法。

构成重大且明显违法要从两个方面考量,重大是指行政行为违反了法律的相关规定及基本原则,可能给公共关系和利害关系人造成重大损失;明显是指行政行为的瑕疵一般人很容易分辨。但在适用过程中,正如行政行为无效是一种“一般人以其正常理智即可判断此种行为要求无需遵守”一样,法官对此种行为确认无效也是一种法官的主观评价。

在这种主观评价上,笔者认为,以各种域外的、计算式的理论来解释一个主观性的、实质性的标准的含义是行不通的,我们必须“植根于法治的本土资源,对司法实践中关于行政行为无效的判定标准加以提炼和反思,亦即致力于重大且明显的客观化”。[28]

2 . 实质审查标准的形式化

在新《行政诉讼法》实施后的法院相关判决中,主要包括以下情形:

(1)行政登记类事项欠缺事实基础

如前所述,无效行政行为是一种“一般人以其正常理智即可判断此种行为要求无需遵守”的行为,确认无效判决同时也包含着法院对于行政行为作出主体主观恶性的评价。但行政登记类中大量的无效却呈现着与这一体系不相融合之处。此处并非是为行政机关一方张目,而是在法院判决确认无效的行政登记类事项中,很大一部分是由行政行为相对人的错误所导致的。依据《婚姻登记条例》、《公司登记管理条例》等条例,相关的登记机关对于登记事项所提交材料的审查一般只在形式审查的强度,这样就导致大量的违法事实以行政登记为手段,进行财产转移,人身关系变动等行为,导致第三人提起确认无效之诉。

案例 09,在“李瑞杰不服福建省泉州市房地产管理局颁发房屋所有权证”一案中,[29]法院认为:

第三人在向被告申请办理房屋所有权登记时,存在隐瞒还有其他继承人的事实,缺乏真实性,系以虚假材料骗取行政登记。而登记机关因只负形式审查义务而无法发现其虚假进行了核准登记,致使该行政登记缺乏合法的事实基础,故该登记行为不具有实质意义的合法性,不具有公定力,对当事人不具有约束力,属于无效登记行为。

案例 10,在“刘继波与砀山县人民政府婚姻登记”一案中:[30]

刘峰冒用刘继波的相关身份信息与韩远贞登记结婚,“被诉婚姻登记行为并非刘继波及韩远贞本人真实意愿,亦非其亲自申请,且缺乏法定要件,属重大且明显违法情形,依法应判决确认无效”。[31]

笔者认为,行政登记的无效虽然在判决中被纳入到了确认无效判决中,但行政登记行为的无效与其他行政行为的无效是有着很大区别的,如在行政机关主观恶性上、行为效力的评价上等。这些区别,有待学界的进一步考察。

(2)行政行为程序严重违法

案例 11,在“李业书诉汨罗市民政局不履行殡葬管理法定职责”一案中:[32]

被告在查明涂成军将其父涂保望违法土葬的事实后,“于2013年6月30日对涂成军作出两份措辞内容不同的《整改通知书》,没有依法定程序将《整改通知书》送达给涂成军,《整改通知书》对涂成军没有产生法律上的拘束效力……客观上不具有实际执行效力”,因此被告的行政行为存在重大且明显违法的情形,属于无效行政行为。

行政行为在作出后未依法定程序送达,一方面行政行为未生效,另一方面这种未生效“违反保障相对人权益的重大程序”,[33]可能严重影响当事人或第三人的合法权益,因此作出确认无效判决是妥当的。

(3)行政行为违反法律法规的强制性规定

在《合同法》的相关理论与实践中,区分了合同内容违反法律禁止性规定、强制性规定的区别。如违反禁止性规定必然导致合同无效,而违反强制性规定则要看是管理型规定还是效力性规定。从某种程度上说,行政行为也是一个合同,建立在行政机关与当事人之间的一个合同。如行政行为违反法律禁止性规定,则必然无效。如若违反强制性规定,法院的处理结果也是确认无效,体现了对于行政机关的更高要求。

案例 12,在“武汉鸿翔地产集团有限公司与武汉市新洲区国土资源和规划局资源行政管理-土地行政管理”一案中,[34]法院认为:

武汉市新洲区国土资源和规划局作为《中华人民共和国房地产管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》所确定的土地管理行政机关,应当确保挂牌竞买行为公开、公平、公正。但“新洲区国土局对参与竞买地块的竞买人未能按竞买须知和竞买规则的要求严格资格审核,未能按规定收取竞买保证金,其挂牌竞买未能做到公开、公平、公正”,因此判决确认其竞拍行为无效。

案例 13,又如在“刘扬与北京市昌平区民政局婚姻登记案”中,法院认为:

该婚姻登记“造成原告刘扬在法律上有两个配偶,客观上违反了《婚姻法》确立的“一夫一妻”的基本制度”。

(4)行政行为违反公序良俗

公序良俗,即公共秩序和善良风俗。我国民法中对于民事行为违反公序良俗予以了相关规定,行政法中尚未对行政行为违反公序良俗的后果进行规定。

在前述的刘扬与北京市昌平区民政局婚姻登记案中,法院这样论述:

在当地老百姓的观念里,王桂云系刘扬的弟媳,该错误婚姻登记行为的存在,也有违公序良俗。因此确认被诉婚姻登记行为无效。

(5)行政行为课以不能之义务

不能完成之义务意指行政行为所设定的义务使得当事人无法履行或者履行无意义。主要存在于行政强制措施和行政强制执行之中。

案例 14,在“庞淑芬与天津市河西区城市综合管理执法局行政强制”一案中:[35]

被要求拆除的违章建筑已经处于法院的非诉执行程序之中,拆除该建筑的要求对于原告来说根本无法完成,因此法院认定“对同一建筑再次作出责令拆除决定,应确认无效”。

上述对于“重大且明显违法”客观化的司法洞见是可取的,但就整个体系而言,笔者认为,还应当包括行政机关逾越立法、司法等界限的行为,表现为行政权力从事立法司法等领域的职权事项,对相对人产生相关影响,此种行为应与一般意义上的“超越职权”相区分


重申确认无效判决:递进式司法适用

行文至此,本文已经对确认无效判决的的具体适用勾划了大致的轮廓。面对形式的、客观的各类无效行政行为的表现,法院在适用确认无效判决时都必须确认其行为达到了重大且明显违法的程度,这也是确认无效判决与撤销判决等判决区分的关键,也是它作为一种“事实上的备位性的制度”[36]的体现。这种适用方式是一种先形式审查、后实质审查,先客观符合、再主观评价的过程。如果一个行政行为进入到了确认无效的审查过程中,首先被诉行政行为的瑕疵应当是一种可客观化的,可形式化的瑕疵。虽然无效行政行为属于一种一般人以其正常理性即可判断,但这种一般人的判断是无法支撑严肃的司法判决的。

这种判断,应当建立在不具有行政主体资格、没有依据、程序严重违法、欠缺事实基础等各类可扩充的客观情形上;而后再进入到重大且明显违法的实质判断之中

图示三:确认无效判决的递进式适用方

确认无效判决的建立对于监督行政机关,防止行政机关恣意妄为具有重大意义。我们的法院在司法实践中,以自己的创造性丰富了《行政诉讼法》第75条中“等”字的内涵,为确认无效判决的适用提供了更大的领域。虽然从哲学的角度讲,规范即可推导规范,而判决书作为一种规范,为规范的适用提供了更广阔的空间。但由于法院层级不一致,法官取向不一,这里的提取应当是取其精华、去其糟粕的过程。而确认无效判决中有关“诉判一致”、“起诉期限”等问题,也需要理论和实践的进一步回答

         

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